6月中上旬，中國最大海上油氣田渤海灣蓬萊19-3油田發(fā)生溢油事故。7月1日，油田的所有者中海油集團首次正式回應(yīng)海上原油滲漏事件，稱滲漏點已經(jīng)得到控制。7月3日，中海油內(nèi)部人士透露，中海油渤海灣漏油事故已經(jīng)基本處理完畢，由于泄露范圍比較小，只涉及200平米左右，對事故海域及相關(guān)環(huán)境影響較小。而7月6日國家海洋局對蓬萊19-3油田溢油事故的通報中則顯示，溢油污染主要集中在該油田周邊海域和西北部海域，其中劣四類海水面積為840平方公里，單日溢油最大分布面積158平方公里。中海油瞞報、緩報事故的行為引起公眾的普遍不滿。盡管在輿論的壓力下本次事故作業(yè)方康菲石油中國有限公司（以下簡稱康菲中國）已經(jīng)就該事件公開道歉，油田大股東中海油也同意分擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任，但這次溢油事故已經(jīng)給渤海灣帶來一系列的無法恢復(fù)的環(huán)境問題。
本次事故影響惡劣、損失嚴(yán)重，我們應(yīng)該吸取本次事故中的教訓(xùn)，采取科學(xué)合理的手段，盡可能避免類似事故的再次發(fā)生；而對已經(jīng)發(fā)生的事故，我們也應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法律對主要責(zé)任人進(jìn)行懲戒，以警后人。
本次事件暴露了我國政府在海洋溢油事故預(yù)警、響應(yīng)、監(jiān)管等方面存在的諸多問題。
第一，我國溢油事故預(yù)警機制缺少統(tǒng)一的預(yù)警指揮和規(guī)范的預(yù)警程序。首先缺乏統(tǒng)一預(yù)警指揮，相關(guān)部門的管理職能和利益出發(fā)點不同，造成對于溢油事故的判別標(biāo)準(zhǔn)不同。在渤海灣溢油事件中，中海油和海洋局對溢油事件危害程度的判斷就相差甚遠(yuǎn)，對溢油事故預(yù)警應(yīng)急管理缺乏統(tǒng)一指揮，在處理標(biāo)準(zhǔn)和方法上會有出入，影響了預(yù)警應(yīng)急指揮的質(zhì)量和效力。其次，缺少規(guī)范的預(yù)警程序。規(guī)定的預(yù)警程序應(yīng)該包括事件發(fā)生后各個政府部門及企業(yè)責(zé)任人在特定的時間應(yīng)該完成的特定的任務(wù)。但是由于我國沒有相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)程序，因而導(dǎo)致了一種尷尬的局面：即雖然公眾普遍指責(zé)相關(guān)方瞞報、緩報，但人們無法依法判斷是否的確存在緩報、瞞報的問題。在這樣的情況下，也就無從判斷緩報事件的責(zé)任人是康菲中國、中海洋還是相應(yīng)的政府主管部門，遑論追究其相關(guān)責(zé)任了。
第二，有關(guān)部門對溢油事件的監(jiān)管機制松散，監(jiān)管力度小。雖然從國家到各級地方政府部門都制定了相應(yīng)的溢油預(yù)警應(yīng)急計劃，但各個部門、行業(yè)、企業(yè)在海上預(yù)警應(yīng)急事務(wù)上聯(lián)系松散，作業(yè)程序自成體系，各海洋行政部門關(guān)系尚未理順，無法實施有效監(jiān)管，依賴作業(yè)者自我約束傾向嚴(yán)重。在渤海灣溢油事件中，輿論更多的是去指責(zé)中海油沒有充分擔(dān)負(fù)起上市公司披露重大環(huán)境事件的責(zé)任，而很少去關(guān)注這樣的環(huán)境事件其實應(yīng)該處于國家的監(jiān)管之下，即使中海油的確存在瞞報的問題，有關(guān)部門監(jiān)管不力也是其出現(xiàn)的主要原因之一。
第三，我國還存在對重大環(huán)境事件處罰過輕及對不同類型環(huán)境事件罰款細(xì)則缺失的問題。在追究渤海灣漏油事故責(zé)任方經(jīng)濟賠償?shù)臅r候，人們才發(fā)現(xiàn)根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》，罰金只有20萬元，既難以起到震懾企業(yè)不犯類似錯誤的作用，也遠(yuǎn)難抵消給當(dāng)?shù)貪O業(yè)、旅游業(yè)、海岸景觀、生態(tài)環(huán)境等帶來的損失。
針對渤海灣溢油事件中存在的問題，筆者建議在以后的工作中應(yīng)結(jié)合國際上的一般做法和我國的具體國情，采取一系列措施，力求把溢油事故的損失降到最小程度。
第一，建立突發(fā)性溢油事故應(yīng)急管理機構(gòu)。我國目前海上溢油應(yīng)急反應(yīng)的協(xié)調(diào)指揮工作基本依靠國家海洋行政管理和海事部門。而該類事故的處理還應(yīng)該配合運送應(yīng)急資源的交通運輸部門、發(fā)放石油及天然氣等資源的勘探管理與開發(fā)許可的發(fā)改委和工信部、對溢油事件做出損失評估的環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部、溢油事件發(fā)生的當(dāng)?shù)卣l(fā)布溢油信息的相關(guān)媒體等方面。而此次在各個部門協(xié)調(diào)過程中，各自的職責(zé)和功能定位關(guān)系在應(yīng)急響應(yīng)過程中不明確，應(yīng)急響應(yīng)速度遲滯且效率低下。因此，應(yīng)該在全國整體戰(zhàn)略層面上常設(shè)具有決策功能的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)和地方應(yīng)急中心，代表政府為海洋、陸地溢油污染事故提供必要應(yīng)急處理設(shè)備和服務(wù)、協(xié)調(diào)各政府部門之間的合作、監(jiān)督各政府部門在溢油應(yīng)急響應(yīng)中的行為。
第二，加強立法監(jiān)督、加大執(zhí)法力度。《海洋環(huán)境保護法》中關(guān)于海洋石油污染的原則性條款很難運用得當(dāng),且處罰力度小，沒有考慮海洋環(huán)境的生態(tài)價值，對規(guī)范企業(yè)行為的作用有限。依據(jù)本國國情，應(yīng)加快制訂和實行海洋石油污染的專項法律，制訂《海洋石油污染法》,加大執(zhí)法力度,在刑法中確立“污染海洋罪”，明確溢油事件的主要責(zé)任人，對責(zé)任方和作業(yè)方應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任做出明確的規(guī)定。進(jìn)一步制定《海洋污染賠償法》對不同程度的海洋污染行為做出賠償相關(guān)的詳細(xì)規(guī)定，并在污染賠償中，突出生態(tài)補償?shù)牟糠帧?br />
第三，規(guī)范溢油預(yù)警程序，建立完善的溢油預(yù)警管理體制。規(guī)范的預(yù)警程序應(yīng)該包括：應(yīng)變處理順序、政府部門間合作、信息搜集與風(fēng)險評估、敏感性環(huán)境風(fēng)險制圖、應(yīng)變處理計劃的評估、設(shè)備與供應(yīng)以及油污回收與巖石處理，訓(xùn)練、演習(xí)與計劃再評估等部分。
第四，加強海上監(jiān)測站點的現(xiàn)場監(jiān)測，完善溢油預(yù)警機制。設(shè)立多個監(jiān)測點，這些監(jiān)測站點遵循嚴(yán)格的管理制度，對各自管轄區(qū)域?qū)嵭?4小時的全天人工監(jiān)測和船舶在港作業(yè)的現(xiàn)場管理。應(yīng)組織對工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，建立經(jīng)歷過溢油應(yīng)急反應(yīng)的實踐，具備一定的現(xiàn)場指揮、協(xié)調(diào)、溢油動態(tài)分析和評價經(jīng)驗的隊伍。同時采用衛(wèi)星遙感等先進(jìn)技術(shù)，對油污的分布、面積、漂移、擴散方向等進(jìn)行大范圍、連續(xù)、同步監(jiān)測，為溢油應(yīng)急反應(yīng)的指揮決策提供科學(xué)參考。
第五，加強對海洋溢油預(yù)警、處置等方面的資金投入，提高溢油預(yù)警和應(yīng)急處置技術(shù)，培養(yǎng)大量溢油處理人才。重點就海洋環(huán)境特征對各類溢油污染物作用的機理、規(guī)律和海洋石油工程設(shè)施，如何防止和減少溢油事故污染開展研究，開發(fā)引進(jìn)相關(guān)技術(shù)，提高我國溢油事件處理的整體技術(shù)水平展開研究。經(jīng)過專業(yè)化培訓(xùn)，培養(yǎng)一批對溢油事件流程和處理措施熟悉、有溢油事件影響評價能力的人才，以應(yīng)對我國溢油監(jiān)管和應(yīng)急力量不足的現(xiàn)狀。
（作者系中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院博士生）
本次事故影響惡劣、損失嚴(yán)重，我們應(yīng)該吸取本次事故中的教訓(xùn)，采取科學(xué)合理的手段，盡可能避免類似事故的再次發(fā)生；而對已經(jīng)發(fā)生的事故，我們也應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法律對主要責(zé)任人進(jìn)行懲戒，以警后人。
本次事件暴露了我國政府在海洋溢油事故預(yù)警、響應(yīng)、監(jiān)管等方面存在的諸多問題。
第一，我國溢油事故預(yù)警機制缺少統(tǒng)一的預(yù)警指揮和規(guī)范的預(yù)警程序。首先缺乏統(tǒng)一預(yù)警指揮，相關(guān)部門的管理職能和利益出發(fā)點不同，造成對于溢油事故的判別標(biāo)準(zhǔn)不同。在渤海灣溢油事件中，中海油和海洋局對溢油事件危害程度的判斷就相差甚遠(yuǎn)，對溢油事故預(yù)警應(yīng)急管理缺乏統(tǒng)一指揮，在處理標(biāo)準(zhǔn)和方法上會有出入，影響了預(yù)警應(yīng)急指揮的質(zhì)量和效力。其次，缺少規(guī)范的預(yù)警程序。規(guī)定的預(yù)警程序應(yīng)該包括事件發(fā)生后各個政府部門及企業(yè)責(zé)任人在特定的時間應(yīng)該完成的特定的任務(wù)。但是由于我國沒有相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)程序，因而導(dǎo)致了一種尷尬的局面：即雖然公眾普遍指責(zé)相關(guān)方瞞報、緩報，但人們無法依法判斷是否的確存在緩報、瞞報的問題。在這樣的情況下，也就無從判斷緩報事件的責(zé)任人是康菲中國、中海洋還是相應(yīng)的政府主管部門，遑論追究其相關(guān)責(zé)任了。
第二，有關(guān)部門對溢油事件的監(jiān)管機制松散，監(jiān)管力度小。雖然從國家到各級地方政府部門都制定了相應(yīng)的溢油預(yù)警應(yīng)急計劃，但各個部門、行業(yè)、企業(yè)在海上預(yù)警應(yīng)急事務(wù)上聯(lián)系松散，作業(yè)程序自成體系，各海洋行政部門關(guān)系尚未理順，無法實施有效監(jiān)管，依賴作業(yè)者自我約束傾向嚴(yán)重。在渤海灣溢油事件中，輿論更多的是去指責(zé)中海油沒有充分擔(dān)負(fù)起上市公司披露重大環(huán)境事件的責(zé)任，而很少去關(guān)注這樣的環(huán)境事件其實應(yīng)該處于國家的監(jiān)管之下，即使中海油的確存在瞞報的問題，有關(guān)部門監(jiān)管不力也是其出現(xiàn)的主要原因之一。
第三，我國還存在對重大環(huán)境事件處罰過輕及對不同類型環(huán)境事件罰款細(xì)則缺失的問題。在追究渤海灣漏油事故責(zé)任方經(jīng)濟賠償?shù)臅r候，人們才發(fā)現(xiàn)根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》，罰金只有20萬元，既難以起到震懾企業(yè)不犯類似錯誤的作用，也遠(yuǎn)難抵消給當(dāng)?shù)貪O業(yè)、旅游業(yè)、海岸景觀、生態(tài)環(huán)境等帶來的損失。
針對渤海灣溢油事件中存在的問題，筆者建議在以后的工作中應(yīng)結(jié)合國際上的一般做法和我國的具體國情，采取一系列措施，力求把溢油事故的損失降到最小程度。
第一，建立突發(fā)性溢油事故應(yīng)急管理機構(gòu)。我國目前海上溢油應(yīng)急反應(yīng)的協(xié)調(diào)指揮工作基本依靠國家海洋行政管理和海事部門。而該類事故的處理還應(yīng)該配合運送應(yīng)急資源的交通運輸部門、發(fā)放石油及天然氣等資源的勘探管理與開發(fā)許可的發(fā)改委和工信部、對溢油事件做出損失評估的環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部、溢油事件發(fā)生的當(dāng)?shù)卣l(fā)布溢油信息的相關(guān)媒體等方面。而此次在各個部門協(xié)調(diào)過程中，各自的職責(zé)和功能定位關(guān)系在應(yīng)急響應(yīng)過程中不明確，應(yīng)急響應(yīng)速度遲滯且效率低下。因此，應(yīng)該在全國整體戰(zhàn)略層面上常設(shè)具有決策功能的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)和地方應(yīng)急中心，代表政府為海洋、陸地溢油污染事故提供必要應(yīng)急處理設(shè)備和服務(wù)、協(xié)調(diào)各政府部門之間的合作、監(jiān)督各政府部門在溢油應(yīng)急響應(yīng)中的行為。
第二，加強立法監(jiān)督、加大執(zhí)法力度。《海洋環(huán)境保護法》中關(guān)于海洋石油污染的原則性條款很難運用得當(dāng),且處罰力度小，沒有考慮海洋環(huán)境的生態(tài)價值，對規(guī)范企業(yè)行為的作用有限。依據(jù)本國國情，應(yīng)加快制訂和實行海洋石油污染的專項法律，制訂《海洋石油污染法》,加大執(zhí)法力度,在刑法中確立“污染海洋罪”，明確溢油事件的主要責(zé)任人，對責(zé)任方和作業(yè)方應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任做出明確的規(guī)定。進(jìn)一步制定《海洋污染賠償法》對不同程度的海洋污染行為做出賠償相關(guān)的詳細(xì)規(guī)定，并在污染賠償中，突出生態(tài)補償?shù)牟糠帧?br />
第三，規(guī)范溢油預(yù)警程序，建立完善的溢油預(yù)警管理體制。規(guī)范的預(yù)警程序應(yīng)該包括：應(yīng)變處理順序、政府部門間合作、信息搜集與風(fēng)險評估、敏感性環(huán)境風(fēng)險制圖、應(yīng)變處理計劃的評估、設(shè)備與供應(yīng)以及油污回收與巖石處理，訓(xùn)練、演習(xí)與計劃再評估等部分。
第四，加強海上監(jiān)測站點的現(xiàn)場監(jiān)測，完善溢油預(yù)警機制。設(shè)立多個監(jiān)測點，這些監(jiān)測站點遵循嚴(yán)格的管理制度，對各自管轄區(qū)域?qū)嵭?4小時的全天人工監(jiān)測和船舶在港作業(yè)的現(xiàn)場管理。應(yīng)組織對工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，建立經(jīng)歷過溢油應(yīng)急反應(yīng)的實踐，具備一定的現(xiàn)場指揮、協(xié)調(diào)、溢油動態(tài)分析和評價經(jīng)驗的隊伍。同時采用衛(wèi)星遙感等先進(jìn)技術(shù)，對油污的分布、面積、漂移、擴散方向等進(jìn)行大范圍、連續(xù)、同步監(jiān)測，為溢油應(yīng)急反應(yīng)的指揮決策提供科學(xué)參考。
第五，加強對海洋溢油預(yù)警、處置等方面的資金投入，提高溢油預(yù)警和應(yīng)急處置技術(shù)，培養(yǎng)大量溢油處理人才。重點就海洋環(huán)境特征對各類溢油污染物作用的機理、規(guī)律和海洋石油工程設(shè)施，如何防止和減少溢油事故污染開展研究，開發(fā)引進(jìn)相關(guān)技術(shù)，提高我國溢油事件處理的整體技術(shù)水平展開研究。經(jīng)過專業(yè)化培訓(xùn)，培養(yǎng)一批對溢油事件流程和處理措施熟悉、有溢油事件影響評價能力的人才，以應(yīng)對我國溢油監(jiān)管和應(yīng)急力量不足的現(xiàn)狀。
（作者系中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院博士生）
